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Crimée et châtiment

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14 juin, 2016
Rapport
Bruno Husquinet


Sanctions contre la Russie (1/3)

Voici quelques clefs de réflexion sur la  "guerre économique " en cours et ses origines. Cette première partie concerne la Crimée, la seconde étudiera la question du Donbass et la troisième analysera les sanctions elles-mêmes.

Après deux années, les raisons qui ont amené nombre d’Etats à prendre des sanctions à l’encontre de la Russie se dissolvent dans la complexité de la situation ukrainienne actuelle. Suite à la déclaration d’indépendance de la Crimée et au référendum pour son rattachement à la Russie en mars 2014, les Etats-Unis et l’Union Européenne lancent une première vague de sanctions qui reposent sur une lecture d’une agression russe en Crimée et d’une annexion illégale. Très rapidement, d’autres pays les rejoignent et progressivement, ces sanctions s’étendent pour se confondre avec celles liées aux événements du Donbass. Aujourd’hui, curieusement la levée de ce paquet global de sanctions est conditionnée par la mise en œuvre des Accords de Minsk, accords qui pourtant ne concernent pas la Crimée (I).
De son côté, la Russie lance des contre-sanctions, comme mesures de contre-attaque. 

La Crimée autonome

Les questions de frontières et de statut de la Crimée n’apparaissent pas avec la révolution ukrainienne de 2014. En 1783, à l’issue des guerres russo-turques, Catherine II signe le traité d’annexion du khanat de Crimée à l’empire tsariste. Sébastopol, fondée cette année-là, est attaquée un peu plus d’un demi-siècle plus tard par la coalition franco-britannique venue en soutien de l’empire ottoman. Léon Tolstoï décrit cette guerre de Crimée remportée par la Russie dans ses « Récits de Sébastopol ». Suite à la victoire bolchevique de 1918, elle devient la République Socialiste Soviétique de Crimée Autonome au sein de la République Socialiste de Russie. Après la guerre et la conférence de Yalta en 1945, son statut est revu à la baisse et elle n’est plus qu’une région autonome au sein de la République socialiste de Russie. Le Conseil suprême de l’Union Soviétique décide ensuite, en 1954, de passer cette région sous juridiction ukrainienne. Pour justifier ce nouveau statut, les explications varient : soit la décision est motivée par une logique géographique, mais au sein de l’URSS, cela est très symbolique vu le système centralisé à Moscou ; soit pour créer des enclaves ethniques au sein des différentes républiques ; ou encore, pour compenser la famine de l’hiver 1932-1933, le holodomor, qui cause la mort de millions de personnes. Quoi qu’il en soit, après 150 ans, la Crimée russe devient ukrainienne.

Le 20 janvier 1991, au crépuscule de l’Union Soviétique, les Criméens se posent la question de leur indépendance et organisent un référendum afin de restaurer la République Soviétique Socialiste de Crimée Autonome. Mais les événements de l’année se précipitent alors que Mikhail Gorbachev se repose dans sa datcha, en Crimée…

Ainsi, à l’indépendance de l’Ukraine le 24 août 1991, elle reste la République Autonome de Crimée, au sein de l’Ukraine. A partir de ce moment, les tensions autour de la question criméenne se renforcent. Le début des années 1990 se déroule sous le signe du chaos dans toute l’ex-Union Soviétique et de nombreux conflits ethno-territoriaux apparaissent : Transnistrie, Abkhazie, Nagorny Karabakh, Tchétchénie, etc. Les questions nationales dans l’ex Union Soviétique prennent une forme violente, épargnant cependant l’Ukraine jusqu’en 2014. Le statut de la Crimée comme République Autonome n’est finalisé qu’en janvier 1999 ! Les débats difficiles entre la Russie et l’Ukraine au sujet de la Crimée pendant les années 1990 aboutissent à un accord en 1997. En toute logique, la flotte soviétique de la mer Noire aurait dû devenir ukrainienne, mais cette flotte passe sous contrôle russe à 80% moyennant un juteux contrat de location des bases militaires. Dans le cadre de cet accord, l’Ukraine bénéficie également d’une réduction sur le prix d’achat du gaz russe ; le Kremlin, quant à lui, conserve sa présence en mer Noire et un accès privilégié aux mers chaudes, y compris à la Méditerranée et à sa base de Tartous, en Syrie. En 2010, alors que la situation économique est difficile pour l’Ukraine, le président russe Dmitri Medvedev et le président ukrainien Viktor Yanukovitch signent un accord prolongeant la présence de la flotte russe jusqu’en 2042 et une réduction de 30% sur le prix du gaz. Comme l’écrit à l’époque le quotidien ukrainien Segodnya, cette décision est économiquement nécessaire mais signifie également que toute intégration dans l’UE ne peut avoir lieu avant cette date. L’Ukraine, déchirée en interne, se retrouve tiraillée entre deux pôles d’influence.

Mars 2014 : un mois charnière…

Suite au refus du président Viktor Yanukovitch de signer l’accord de coopération entre l’Ukraine et l’Union Européenne, la rue s’enflamme et le parlement le destitue le 22 février 2014. Comme le rappelle Harold Hyman, « La mécanique parlementaire est toujours spéciale en pleine révolution », que ce soit à Kiev ou en Crimée où les élites ont changé. Révolution pour les uns, coup d’Etat pour les autres, face à cette situation la Russie considère que ses intérêts sécuritaires sont menacés, et plus seulement ses intérêts économiques.
Quelques jours après le limogeage de Viktor Yanukovitch, qui se proclame toujours Président, le parlement criméen prend ses distances avec Kiev et limoge son gouvernement local afin d’en installer un nouveau le 1 mars 2014. Sergei Aksionov devient le Président du Conseil des ministres de Crimée. Le 11 mars 2014, le Conseil suprême de Crimée déclare son indépendance et avance au 16 mars 2014 la date du référendum pour un rattachement à la Russie. Dès le 18 mars 2014, un accord avec la Russie l’entérine.

Mais, la Russie reconnait avoir dépêché des soldats supplémentaires avant la nomination de Serguei Aksionov. Ce fait prend une importance majeure dans l’argumentaire des Ukrainiens et des Etats en faveur des sanctions, il permet de justifier qu’il a eu agression et annexion. Ces soldats sans insignes, surnommés "les petits hommes verts ", ont comme mission de prendre le contrôle des bâtiments stratégiques et d’assurer la sécurité pour une transition rapide et pacifique. Ils empêchent donc les forces ukrainiennes de sortir de leurs bases pendant le référendum et ensuite escortent leur évacuation de la presqu’île. Tout comme à la fin de l’Union Soviétique, un certain nombre de militaires ukrainiens décide de rejoindre les rangs de l’armée russe, comme le commandant Denis Berezovskyi, qui figure dans la liste des sanctions européennes.

Le monde entier observe ces événements avec une certaine passivité, à la différence de la situation à Kiev où la force et le temps de réaction sont plus forts suite à la décision de Viktor Yanukovitch de ne pas signer l’accord d’association avec l’Union Européenne. Le G7 réuni à la Haye le 24 mars 2014 annonce une mission de surveillance de l’OSCE et un soutien financier du FMI à l’Ukraine. En somme, peu d’actions concrètes et réelles à l’étranger, en Ukraine ou en Crimée pour empêcher la péninsule de changer ses frontières, sinon des déclarations comme celles du G7 : « Nous condamnons également énergiquement la tentative illégale, de la part de la Russie, d’annexer la Crimée en contravention avec le droit international et les obligations spécifiques internationales. Nous ne reconnaissons aucune de ces actions. »

Des sanctions : Pourquoi et contre qui ?

Les raisons invoquées sont toujours similaires, qu’elles soient énoncées dans les différents décrets présidentiels américains ou dans les décisions du Conseil de l’Union Européenne. La première liste de sanctions vise les personnes qui menacent l’intégralité territoriale de l’Ukraine ou dont les actes et paroles contribuent à la détérioration de la situation. Ainsi, cette première vague de sanctions touche aussi bien des citoyens ukrainiens que russes. Une simple déclaration de soutien à un potentiel déploiement de troupes russes en Ukraine vaut à quelques personnes de se retrouver sur la première liste européenne de 21 personnes. A cette date, les sanctions consistent seulement en un gel des fonds et avoirs. Rapidement, la liste va s’étoffer et les mesures se durcir. La chronologie fournie par l’Union Européenne montre que, dès le 21 mars, les sanctions se renforcent et visent des hautes personnalités politiques et militaires russes qui incitent ou participent à « l’annexion illégale de la Crimée » du 18 mars 2014, date de la signature du traité de rattachement à la Russie.

Intégrité territoriale et/ou droit à l’autodétermination

Aporie du droit international, ces deux principes sont mis en avant par les uns et les autres pour justifier leurs agissements. La Crimée fait valoir son droit à décider de son futur en dehors d’une nouvelle Ukraine dont elle ne partage pas entièrement les choix politiques. La Russie soutient logiquement et encourage cette démarche puisque cela lui assure sa place stratégique au centre de la mer Noire. Selon le Kremlin, l’OTAN cherche à occuper cette place à la croisée des enjeux énergétiques. En face, l’Ukraine déclare que son intégrité territoriale est menacée, notamment par la Russie qui envoie des soldats supplémentaires pour annexer la péninsule. Jusqu’à ce jour, la communauté internationale soutient l’Ukraine en ne reconnaissant pas le référendum pour le rattachement, ni l'accord avec la Russie.

Difficile de s’y retrouver dans ce gâteau marbré où les deux parties semblent avoir raison, ce qui est irréconciliable. Pour ajouter encore plus de complexité, loi nationale et loi internationale apportent leur lot de contradiction. En effet, un acte anti-constitutionnel peut être légal au niveau international. Partage des rôles oblige, il en revient aux constitutionalistes de statuer au niveau national sur la légalité de la destitution de Viktor Yanukovitch et sur la déclaration d’indépendance de Crimée. Il est important de souligner ici que la communauté internationale ne se prononce pas sur ces deux éléments. Aux spécialistes en droit international revient la tâche de statuer sur la situation actuelle en Crimée. Comme le rappelle le professeur Théodore Christakis : « Un référendum concernant le statut futur d'un territoire n'est pas, en principe, "illégal" du point de vue du droit international, pas plus qu'une éventuelle déclaration d'indépendance à la suite d'un tel référendum. » Certes, la communauté internationale peut refuser de reconnaître le référendum, mais il n’est pas ontologiquement illégal. Tout peuple a le droit de se poser la question de son auto-détermination et même de faire sécession, si cela se déroule dans un cadre légal. Le professeur ajoute d’ailleurs dans le même article que « Le droit international, qui est un droit "fait" par les Etats, érige bien différents obstacles contre les tentatives de sécession, mais il ne les interdit pas. »

En résumé, un changement de frontières est légal, si les règles et conditions sont respectées et si la communauté internationale l’accepte. Et ces changements sont courants, même dans l’Europe de l’après Seconde Guerre mondiale, comme en témoigne l’échange de territoires entre la Belgique et la Hollande en décembre 2015. L’exemple belge offre un autre élément intéressant avec son parti Rassemblement Wallonie France. Dans ce royaume dont la devise est « l’union fait la force », ce parti prône le rattachement à la France sans que ses dirigeants n’encourent de sanctions liées à leurs déclarations sécessionnistes et rattachistes mettant en question l’intégrité territoriale du pays.

Pas si simple pour autant…

Selon un autre spécialiste en droit international, Jean-Marc Thouvenin, la Crimée n’a pas vraiment le droit de faire sécession car sa population n’encourt aucun risque de persécution. Selon lui, le droit à l’auto-détermination ne s’applique qu’aux pays colonisés et le droit de tenir un référendum pour l’indépendance doit être accordé par l’Etat. En somme, la Crimée ne peut s’appuyer, selon le professeur Thouvenin, sur aucun instrument juridique national ou international pour déclarer son indépendance dans le cadre de l’approche qu’elle a choisie.

Annexion, occupation ou rattachement 

Même si, pour la Crimée et la Russie, la situation de rattachement est un fait établi, du côté ukrainien la question n’est pas résolue pour autant. Un rattachement signifie un acte volontaire et consenti par toutes les parties, ce qui n’est pas le cas.
S’il y a occupation ou annexion de la Crimée par la Russie, cela signifie qu’il y a un conflit international entre les deux pays. Certes, un conflit sans violence majeure depuis le moment de l’occupation et jusqu’à ce jour. Il n’y a aucun mouvement de résistance, comme on en connaît dans les territoires occupés de Palestine par exemple. D’ailleurs, l’Ukraine n’a lancé aucune offensive pour tenter de récupérer son territoire. Au contraire ! L’Ukraine pratique une politique d’ostracisme, éloignant toujours plus Yalta de Kiev. Cette approche contraste avec celle de son voisin moldave qui mène une politique inclusive à l’égard de la Transnistrie.
Outre une situation relativement pacifique, aucun mouvement d’exode massif n’est observé. Entre 20 000 et 35 000 personnes auraient quitté la presqu’île et dans l’autre sens, des dizaines de milliers de personnes fuyant le Donbass seraient réfugiées en Crimée.

Maintenir l’existence d’une situation d’occupation ne résisterait pas à la réalité empirique, ni à la volonté de la majorité du peuple à l’autodétermination. A l’exception de quelques milliers de personnes sur une population de deux millions, la majorité des Criméens a choisi de prendre la nationalité russe. Il est vrai que ceux qui refusaient de changer de nationalité risquaient de perdre leur emploi de fonctionnaire, de ne pas bénéficier de couverture sociale, etc. Néanmoins, la tendance au changement de nationalité est volontaire et opportuniste.  Beaucoup de citoyens gardent leur passeport ukrainien dans l’autre poche, autre similitude avec la Transnistrie où la population possède deux, voire trois passeports.
En somme, la Russie remplit toutes ses fonctions d’Etat, au-delà donc des obligations internationales imposées à une force occupante. Finalement, la voix du peuple va massivement en faveur d’une Crimée russe, comme le montre les sondages réalisés par Gallup et GFK. Difficile donc de parler d’une occupation dont l’issue légale consiste en un retour du territoire au pays d’origine ou par un transfert d’autorité reconnu.

Aujourd’hui, l'Union Européenne préfère parler d’annexion et d’agression. Certes, cela implique également une situation de conflit, mais l’avantage est de cantonner le débat sur un plan juridique théorique sans ouvrir le débat sur la volonté du peuple et les réalités empiriques mentionnées plus haut. Chronologiquement, la Russie envoie d’abord des troupes supplémentaires en toute discrétion et illégalité. Ensuite seulement, la Crimée met en place un nouveau Président du Conseil des ministres, se déclare indépendante à huis clos, donc fait sécession, et puis enfin organise un référendum sur son rattachement à la Russie, qui l’accepte. Pendant tout ce temps, il n’y a à Kiev qu’un gouvernement transitoire.

La communauté internationale déclare que la présence de soldats supplémentaires constitue une agression et donc que la volonté du peuple ne s’exprime pas librement. Ainsi, ce n’est pas la légalité en soi du référendum qui est remise en cause mais les conditions de sa tenue ! Les Russes s’opposent à cette version, justifiant au contraire que la présence supplémentaire de soldats russes permet d’éviter un bain de sang et empêche les soldats ukrainiens obéissant aux ordres d’un gouvernement transitoire de bloquer la tenue d’un référendum.

En bref, la communauté internationale considère que le rattachement est une agression/annexion qui ne porte pas son nom. Le raisonnement est correct si l’on ne tient compte que de la présence de troupes et de la vélocité des événements. Une preuve complémentaire nous vient du Donbass. Les Républiques auto-proclamées de Donetsk et Louhansk n'ont jamais fait de demande de rattachement, car Vladimir Poutine les a clairement mis en garde qu’il ne les intégrerait pas à la Russie. Telle est la raison pour laquelle Moscou tient son discours classique sur l’importance du respect de l’intégrité territoriale ukrainienne quand il s’agit du Donbass.

Deux poids, deux mesures ? Certainement à l’égard des populations qui souhaitent être rattachées à la Russie. Mais cela ne change en rien la situation en Crimée, dont l’annexion par la Russie reste illégale tant qu’elle n’est pas reconnue. L’autre option pour mettre fin à la situation d’annexion est le retour de la Crimée sous contrôle de Kiev.

Afin de déterminer si la Crimée est occupée ou annexée, il est nécessaire d’établir le degré d’implication de la Russie dans les événements de Crimée. Mais comme ceux-ci font suite aux manifestations et à l’éviction de Viktor Yanukovitch, seule une étude approfondie et holistique de la situation depuis le début de la révolution peut permettre d’avoir une vision objective. Telle est la véritable pierre d’achoppement, d’un côté, la Russie soutient qu’il y a eu intervention étrangère afin de faire tomber le régime de Kiev ; de l’autre, l’Occident affirme que Moscou s’immisce dans les affaires internes de l’Ukraine. Les deux camps s’accusent mutuellement et les constitutionalistes et les historiens semblent se perdre dans leur travail d’anamnèse pour résoudre cette énigme originelle.

La parole des grands 

Les plus hautes instances doivent prendre le dessus sur les querelles de spécialistes. Quelle lecture donner aux événements ? Des crimes ou des violations ont-ils été commis ? Par conséquent, sur quels faits concrets reposent les sanctions liées à la Crimée ?L’Ukraine avait signé le Statut de Rome de la Cour Pénale Internationale (CPI) en l’an 2000 mais ne l’a jamais ratifié. Malgré l’article 8 (II) de l’accord de coopération entre l’UE et l’Ukraine signé le 21 mars 2014, quelques jours après le rattachement/annexion de la Crimée par la Russie, le pays freine toujours la ratification. 

Dans le cadre du paquet de réformes constitutionnelles, l’article 124 de la constitution ukrainienne a été modifié afin de ratifier le Statut, mais l’Ukraine demande une période de trois ans pour mettre en œuvre la réforme.

Aujourd’hui, la compétence de la CPI a été saisie par l’Ukraine par le biais de deux déclarations, pour les événements à compter du 21 novembre 2013, le jour où Viktor Yanukovitch a dénoncé les négociations avec l’Union Européenne. Cette date clef marque le début du cycle infernal de répression – violence – conflit. Néanmoins, si l’Ukraine ne ratifie pas le Statut avant le 1 janvier 2017, elle ne sera pas en mesure de voter la prolongation de la compétence de la Cour pour crimes supposés d’agression.

L’explication prosaïque est à chercher dans la crainte qu’une enquête sur la Crimée ou le Donbass impliquerait une enquête sur les événements de Maidan. Donc, que certains protagonistes ukrainiens ne se retrouvent sur le banc des accusés, d’autant plus que les deux déclarations de reconnaissance de compétence ont un effet rétroactif. Si les craintes du côté des dirigeants ukrainiens sont compréhensibles, la grande prudence observée par la CPI l’est moins. A la lecture de son rapport d’activités publié le 12 novembre 2015, le moins que l’on puisse dire, c’est que l’institution avance avec précaution dans le dossier ukrainien : « S’agissant des événements particuliers qui sont survenus après le 20 février 2014, le Bureau continuera de recueillir des informations auprès de sources fiables afin d’effectuer une  analyse  approfondie  sur  les  plans  juridiques  et  factuels  des crimes présumés commis en Ukraine, notamment en Crimée et dans le Donbass, afin  de  déterminer  si  les  critères imposés  par  le  Statut  de  Rome  en  vue  de l’ouverture  d’une  enquête  sont  réunis. Dans  ce  contexte,  il  suivra  de  près l’évolution  et  les  conclusions  des enquêtes  nationale  et  internationale  menées dans le cadre du crash de l’appareil de la Malaysia Airlines (vol MH17) abattu en juillet 2014. Tout crime présumé qui serait commis à l’avenir dans le cadre de la même situation pourrait aussi faire l’objet de l’analyse du Bureau. »

Selon la CPI, il n’y a pas encore assez d’éléments à ce jour, permettant d’ouvrir une enquête pour crimes présumés dans le conflit ukrainien… Cela défie l’entendement ! Bien que la CPI n'ait pas de compétence pour statuer sur la légalité de l’indépendance de la Crimée, ou de son statut, une enquête approfondie pourrait apporter une lecture objective des événements et donc contribuer à trancher dans le débat entre rattachement et annexion.

Du côté de la Cour européenne des droits de l’homme, 21% des plaintes posées en 2015 émanent d’Ukraine. Outre les 1400 plaintes individuelles actuelles, il y a également des plaintes inter-étatiques qui émanent de l’Ukraine à l’encontre de la Russie concernant la Crimée et l’Est de l’Ukraine. A ce stade, aucun jugement n’est prononcé, comme l’indique le plus récent communiqué de presse de la Cour datant du 01.10.2015. Fait intéressant, le Conseil de l’Europe refuse à l’Ukraine sa demande de dérogation à la Convention européenne des droits de l’homme. L’Ukraine motive sa demande de déroger à la convention dans les zones à l’Est du pays où sont menées des opérations anti-terroristes, car elle ne se sent plus en mesure d’y faire respecter les droits de l’homme.

Conclusion

La communauté internationale ne se prononce pas sur la déclaration d’indépendance de la Crimée du 11 mars 2014. Elle considère que seul le référendum sur le rattachement et l’accord de rattachement avec la Russie, sont illégaux. Cette illégalité repose uniquement sur le fait avéré de la présence supplémentaire de troupes russes. Une présence, qualifiée d’agression, qui n’a pas créé les conditions idoines à la tenue libre du référendum, selon la communauté internationale. La Russie défend l’idée contraire, selon laquelle ses "petits hommes verts" ont protégé la population contre les forces de Kiev qui auraient empêché à tout prix la tenue du référendum. Voici donc la base sur laquelle repose les sanctions liées à la Crimée. Si la légalité est source de discorde, la réalité empirique est difficilement discutable. Seule la complexe question tatar (III) offre un argument pour dire que toute la population de la péninsule n’est pas en faveur du rattachement/annexion. Dans cette guerre de tranchée juridique, les uns parlent de rattachement légal, tandis que les autres parlent d’une annexion illégale. Les deux camps se regardent alors qu’une situation de fait s’établit dans le quotidien des Criméens, des Ukrainiens et des Russes. Cette situation kafkaïenne pourrait être qualifiée de « procédure illégale d’annexion avec consentement de la majorité ».

La résolution 68/262 de l’Assemblée générale de l’ONU demande aux Etats de ne pas reconnaître le changement de frontières. Partant, certains pays décident d’imposer des sanctions. Néanmoins, personne ne s'accorde sur le cadre juridique de l’entièreté des événements depuis Maïdan à cause des différences d’interprétations des événements historiques. Ces atermoiements contribuent à la situation de blocage politique et à toutes ses conséquences économiques, sociales et humanitaires.

En refusant de prendre en compte les positions des différentes parties afin de trouver une solution, aucune issue ne se profile à l’horizon. Le narratif européen dominant tel qu’énoncé par la Fondation Robert Schuman exemplifie parfaitement le biais cognitif de certains acteurs : « L'Etat ukrainien a vécu ce rattachement comme une double trahison : de la part des habitants de la Crimée qui ont voté pour "la réunification" avec la Russie et de la part de la Russie qui durant des années s'est positionnée comme un peuple-frère et finalement n'a pas hésité à annexer militairement une partie du territoire ukrainien. »

Alors les Criméens sont-ils des traîtres ou des occupés ? Ou bien sont-ils simplement rentrés à la maison, comme le prétendent les Russes. Le professeur Yann Kerbat souligne dans son interview sur la Crimée : « A l’époque contemporaine, les transferts de territoires sont difficilement imaginables sans consultation des populations. »

Après tout, ce sont les préoccupations pour leur sort qui furent à l’origine de la  guerre économique …

 

Bruno Husquinet

 

(I)Le parlement européen a déposé une proposition de résolution concernant les Tatars de Crimée dans laquelle il désire lier la levée des sanctions à la restauration de l’autorité de Kiev sur la Crimée en Février 2016.

(II) Article 8. International Criminal Court. The Parties shall cooperate in promoting peace and international justice by ratifying and implementing the Rome Statute of the International Criminal Court (ICC) of 1998 and its related instruments.

(III) Les Tatars de Crimée constituent une minorité turcophone descendante des Mongols. De confession musulmane, les Tatars constituent environ 12% de la population criméenne, ils sont présents en Russie et dans d’autres pays européens et asiatiques. Accusés d’avoir coopérés avec les Nazis, ils sont déportés avec d’autres peuples du Caucase à la fin de la guerre. Réhabilités, ils rentrent en Crimée, mais les disputes de propriétés terriennes toujours en cours et l’utilisation politique de ce peuple marquent leur histoire récente. L’assemblée des tatars, le Mejlis, s’est opposé au référendum de rattachement et l’organisation a été classée parmi la liste des organisations terroristes par la Russie. En outre, certains représentants tatars ont également été mis sur la liste noire car ils appartenaient au Hizb-ut Tahrir, interdit en Russie.

 

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