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Le FMI, un acteur de la guerre en Ukraine ?

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25 décembre, 2015
Note d'actualité
Bruno Husquinet


Depuis le début de la drôle de guerre en Ukraine, les observateurs restent pantois devant les actions du Fonds Monétaire International (FMI). Dans ce pays, l’institution dirigée par Christine Lagarde s’est montrée particulièrement souple. Le FMI a accordé un prêt à un gouvernement de transition ; à un pays qui n’a pas les moyens de rembourser ; à un pays en guerre ; et n’a pas contrôlé la véritable destination de ces fonds. Toutes choses absolument contraires à ses statuts.

En février 2014, le Président Yanukovich est chassé par le soulèvement de la place Maïdan. Dans la foulée, il est remplacé par un Président intérimaire, Oleksandr Turchynov, et Orseni Yatsenuk devient premier ministre. Concomitamment, les événements se précipitent en Crimée. Fin mars 2014, cette province, qui bénéficiait déjà d’un statut autonome, vote son indépendance et son rattachement à la Russie. Pendant ce gouvernement de transition, la seule institution légitime représentative de toutes les régions d’Ukraine est le parlement, la Rada. Après les élections législatives d’octobre 2014, il n’y aura plus de représentant, ni pour la Crimée ni pour les Républiques populaires de Donetsk et de Luhansk[1], dans les institutions nationales. Alors que les détritus jonchaient encore la place Maidan à Kiev, le nouvel exécutif intérimaire, avait deux priorités : premièrement, il devait tout mettre tout en œuvre pour maintenir la paix et l’unité territoriale, deuxièmement, il était crucial de raviver une économie cacochyme. Mais, comme l’histoire récente nous l’a prouvé, il a échoué sur ces deux fronts.

Un prêt à un gouvernement de transition

Dès avril 2014, le FMI entre en scène et annonce un Accord de Confirmation (SBA ou Standby Arrangement), assorti d’un prêt de 17 milliards de dollars. A l’époque, seulement quelques voix se sont levées et ont questionné, à juste titre, la légitimité de ce prêt. En effet, beaucoup de spécialistes considéraient qu’il dépassait largement les capacités de remboursement de l’Ukraine. Les réserves en devises étaient maigres, ainsi que les réserves en or, dont une grande partie aurait été secrètement transférée aux Etats Unis comme garantie du prêt. Pour surmonter ce problème, le FMI s’est simplement contenté de surévaluer la capacité de l’Ukraine à rembourser ses dettes. Contrairement aux principes issus de l’expérience argentine, l’institution s’est engagée dans une série de réformes avec un gouvernement transitoire qui, en prime, n’avait pas la capacité de faire face à ses futures obligations. Par ce truchement, le FMI a permis aux pays désireux de soutenir financièrement l’Ukraine de consentir des prêts bilatéraux, avec comme premier bailleur les Etats-Unis. Les spécialistes estiment que l’aide du FMI, ajoutée à l’aide bilatérale, atteint 27 milliards de dollars.

Un versement à un gouvernement en guerre

Alors que le FMI annonce son programme, l’opposition armée se structure à Donetsk et Luhansk. L’Est se sent de plus en plus exclu du processus décisionnel. Les groupes d’extrême droite de l’Ouest jouent un rôle polarisant et négatif. Dans ce climat qui présage la guerre, l’élection présidentielle du 25 mai ne se tient que sur une partie du territoire, creusant encore plus le fossé entre les provinces. Petro Porenchenko est élu. La signature précipitée de l’accord avec l’Union Européenne[2], (UE) en mai 2014, quatre jours après l’élection présidentielle, cristallise encore un peu plus les positions à l’Est, convaincu qu’il n’avait plus sa place dans cette Ukraine post Yanukovich. Très vite, le gouvernement choisit la voie de la confrontation avec les opposants de l’Est qui contestent le nouveau pouvoir et réclament plus d’autonomie. La révision du statut de la langue russe comme deuxième langue officielle jette encore de l’huile sur le feu. Dès juin 2014, les revendications d’autonomie de Donetsk et Luhansk sont formulées et la confrontation violente enflamme le pays. Petro Poroshenko et son jeune gouvernement sont officiellement en situation de conflit armé.

La division interne à l’Ukraine reflète les divisions internationales, avec d’un côté l’Occident soutenant le nouveau régime de Kiev, et de l’autre la Russie prenant parti pour l’Est. Dans la coalition occidentale, le jeu du FMI s’avère crucial car l’économie se porte mal et les violences absorbent les maigres ressources de l’Etat. Statutairement, les prêts du FMI ne peuvent, en aucun cas, contribuer à un effort de guerre. Mais par un jeu de passe-passe sémantique, l’institution se contente de parler de « violence » ou de « tension », en misant sur une résolution rapide. Grâce à ces contorsions, elle peut poursuivre ses versements. Sous couvert d’anonymat, un représentant du FMI expliquait, à l’époque, que la décision finale était revenue au conseil d’administration, faisant fi des recommandations des spécialistes. Ainsi, après avoir octroyé un prêt à un gouvernement de transition sans capacité de remboursement, le FMI se décrédibilisait une deuxième fois dans le dossier ukrainien.

Un soutien financier pour quoi faire ?

Dès la fin de l’Union Soviétique, l’Ukraine fut la proie d’oligarques qui dépecèrent ses richesses. Les deniers publics contribuaient à satisfaire l’insatiable avidité d’une minorité plus qu’à la modernisation des routes et des hôpitaux. A Moscou, Bruxelles ou Washington, personne n’était dupe de ces réalités et tous s’en accommodaient bon an mal an, jusqu’aux événements de Maïdan. Aujourd’hui les trois piliers de l’économie ukrainienne, énergie, agriculture et industrie lourde, sont en pleine déliquescence. L’économie ukrainienne est en sursis sur fond de désuétude des infrastructures, de trafic, de blanchiment et de corruption. Lorsque le FMI, héraut de la privatisation, a proposé ses réformes, il s’est essentiellement concentré sur l’énergie et le système bancaire. Et comme souvent lorsque le FMI intervient, d’autres réformes se sont portées sur les finances publiques, la stabilité monétaire et autres réformes structurelles. Suite au conflit, toujours en cours, le secteur de l’industrie lourde, essentiellement concentré dans la région du Donbas, est mort. Quant au  secteur agricole, il fait désormais l’objet de convoitise de grandes sociétés comme Monsanto.

Mainmise sur le gaz

L’enjeu énergétique en Ukraine est le transit, le stockage et l’exploitation du gaz. Dans son communiqué sur l’Etat de l’union énergétique de novembre 2015, l’UE souligne « l’intérêt pour toutes les parties que l’Ukraine reste un pays important pour le transit. Elle soutient activement les efforts du gouvernement ukrainien et de Naftogaz pour que cette situation persiste, notamment au travers des réformes structurelles profondes dans le secteur gazier, actuellement mise en œuvre par l’Ukraine.» La situation aujourd’hui est telle que la part de Gazprom en approvisionnement des besoins de l’Ukraine a chuté de 92% en 2013 à 75% en 2014.  Grâce à un exercice assez singulier, l’Europe est devenue en 2015, le premier fournisseur en gaz de l’Ukraine. En effet, en raison du conflit et des dettes que l’Ukraine a envers la Russie, le gaz russe transite par l’Ukraine et est d’abord vendu par Gazprom en Europe qui le revend ensuite au pays de Petro Porenchko ! Dans le même temps, des pays de l’UE accueillent avec froideur et scepticisme tous plans relatifs à l’expansion du gazoduc North Stream.

Selon Andrei Kirilenko, professeur au MIT, les besoins financiers de Naftogaz correspondaient à deux fois la capacité financière de tout le système financier ukrainien, y compris celui de la banque nationale. C’est ce qui permet à ce spécialiste de dire que l’Accord de Confirmation (ou SBA) du FMI ressemblait surtout à un sauvetage financier de Naftogaz. Le rapport 2014 de cette société d’Etat le confirme en expliquant que les conditions furent difficiles : corruption, prix de vente artificiellement bas, agression russe et augmentation unilatérale des prix de 80% par Gazprom. Toujours selon ce rapport, la dette s’élevait à  6,9 milliards de dollars dont 6,2 milliards ont été couvert par l’Etat.

L’objectif général est clair : accélérer la privatisation du secteur de l’énergie entamée depuis quelques années et isoler la Russie. Le très conservateur think tank américain, The Atlantic Council, vient de publier un rapport sur les moyens d’isoler la Russie et de soutenir l’exploration en Géorgie, en Roumanie, au Kurdistan et en Ukraine. Ce document ne pointe pas précisément le rôle du FMI en Ukraine, mais l’auteur nous livre le libretto de la partition qui se joue. La privatisation du secteur amène certes de l’argent dans les caisses de l’Etat ukrainien, mais elle coûte également, puisque l’Etat facilite ces opérations à coups de prêts, d’effacements de dettes ou de réductions de taxes. En chef d’orchestre, le FMI donne le ton à ce système qui bénéficie essentiellement à la société d’Etat Naftogaz, aux oligarques et à des compagnies comme Burisma Holdings, où siège Hunter Biden, le fils de Joe Biden.

Le FMI en soutient aux banques privées

La première tranche de plus de 4,5 milliards de dollars versée par le FMI en mai 2014 à la banque nationale ukrainienne devait en priorité être utilisée pour soutenir les banques privées et réinjecter des liquidités.

Dans un excellent article d’août 2015, le journaliste Andrew Cockburn revient sur cette affaire où près de deux milliards de dollars sont passés des caisses du FMI à des comptes sur les places off shore de Belize ou des îles Vierges ! L’analyste John Helmer a également démontré comment l’argent du FMI était détourné par la banque PrivatBank, appartenant à l’oligarque Ihor Kolomoisky. Si l’explication peut paraître alambiquée, finalement le mécanisme utilisé est assez simple. 

Le FMI prête de l’argent à la Banque Centrale ukrainienne qui le prête à son tour aux banques privées. PrivatBank, l’une des plus grandes banques ukrainiennes, a bien entendu bénéficié de ces prêts. Dans ce cadre, 42 sociétés ukrainiennes appartenant à des entités off-shore et liées au groupe Privat, contractent 1,8 milliards de dollars d’emprunts auprès de PrivatBank. Cette somme est ensuite versée à six fournisseurs, trois au Royaume Uni, deux aux Iles Vierges et un à Saint Christophe et Nièves, qui doivent, en contrepartie, livrer des produits. Les paiements sont donc effectués en avance et versés sur les comptes des vendeurs qui sont tous enregistrés dans la filiale chypriote de PrivatBank.

Dès que l’argent a été envoyé, les 42 sociétés ukrainiennes ont fait garantir leur prêt sur la base des produits commandés. Problème : les commandes n’ont jamais été honorées ! Pour se couvrir, les sociétés ont lancé une action en justice auprès de la cour économique de Dniepropetrovsk, ville sur laquelle l’oligarque Ihor Kolomoisky, propriétaire de PrivatBank règne en maître. Le tribunal  a rendu un verdict très arrangeant pour tout le monde : le paiement en avance doit être reversé aux sociétés ukrainiennes, mais l’accord de prêt reste en vigueur. En résumé, comme l’explique Lesya Ivanovna de l’association ukrainienne Nashi Groshi, le prêt reste garanti par des produits non livrés. Le fait que l’affaire est passée devant les tribunaux a permis de blanchir PrivatBank, la propriétaire des produits fantômes. En revanche, l’argent s’est bel et bien envolé vers des paradis fiscaux.

Le centre d’action anticorruption ukrainien tente de faire la lumière sur ces mécanismes et d’alerter le monde devant le siphonage de cette assistance dont aurait besoin d’autres Etats. Il y a fort à parier que PrivatBank n’est pas la seule banque à abuser des prêts venant d’autres organismes ou du FMI. Le dilettantisme de ce dernier dans le suivi de cette première tranche est plus que suspicieux. Les mécanismes de contrôle ont été assouplis, laissant à la banque centrale ukrainienne une grande autonomie.

Plus de doute sur le rôle FMI…

La controverse concernant le remboursement de la dette ukrainienne de 3 milliards de dollars envers la Russie vient confirmer le parti pris du FMI.

Cette dette de 3 milliards fait partie des 18 milliards d’obligations qui ont été renégociées à l’été 2015. Mme Jaresko, ukrainienne d’origine mais de nationalité américaine, occupe la fonction de ministre des finances ukrainien grâce au passeport que lui a offert Petro Porochenko. Elle a négocié pendant cinq mois avec la société d’investissement Franklin Tempelton. Cette société américaine, qui possède 9 milliards d’obligations ukrainiennes, a dirigé le comité et négocié un accord avec le gouvernement qui réduisait la dette de 20%. En négociant cette réduction, la société augmente ses chances de gagner plus lorsque les obligations seront arrivées à échéance, certaines courant jusqu’en avril 2023.

Mais la Russie, qui n’a aucune confiance dans cet accord, s’y est fermement opposé. D’une part, les obligations qu’elles possèdent sont arrivées à maturité et d’autre part, elle espérait que l’argent du FMI rembourse la dette ukrainienne envers Gazprom. Naftogaz qui a bénéficié des largesses du FMI, a, au contraire, mis tout en œuvre pour éviter tout paiement à Gazprom. Si la Russie a refusé l’accord Templeton, elle a néanmoins proposé d’étaler la dette sur plusieurs années. En vain. Pour certains experts, dont le FMI, Moscou ne peut prétendre à un traitement différent de celui des autres créditeurs. Elle doit donc s’aligner sur cet accord permettant de soulager la dette ukrainienne de 3,6 milliards dollars et d’éviter ainsi à ce pays d’être officiellement en situation de défaut de paiement tout en maintenant ses obligations face au FMI. Les agences de notation n’ont de cesse de baisser leurs notes mais cela ne semble pas émouvoir le FMI. Pour la Russie, le remboursement dû ce mois de décembre 2015 aurait permis de donner un peu d’oxygène à son économie.

L’histoire ne s’arrête pas là. Le FMI ayant reconnu la dette de 3 milliards comme dette souveraine, l’Ukraine se retrouve de fait en défaut de paiement. Le FMI devrait donc suspendre tous ses prêts, ce qui signifierait que les autres pays devraient également suspendre leur aide financière. Mais les chirurgiens du FMI n’ont pas dit leur dernier mot dans cet acharnement économico-thérapeutique pour sauver l’Ukraine. En effet, ils viennent de modifier les statuts de l’institution afin de lui permettre d’aider financièrement un pays faisant défaut face à un autre pays. Cette décision partiale porte une nouvelle fois préjudice à l’institution dirigée par Christine Lagarde. Selon Marine Rabreau : « Le conflit financier russo-ukrainien place à nouveau le FMI face à des soupçons d'instrumentalisation et à la question de son impartialité

Une guerre sans visage

L’Ukraine est le terrain d’un nouveau conflit difficile à saisir tant il se dissout dans un remaniement plus global des relations internationales. Une seule chose est certaine, la finalité économique justifie les moyens, dont le détournement de la charte du FMI. Les deux grands enjeux de ce conflit ukrainien depuis le début, sont la mer Noire comme centre des axes énergétiques vers l’Europe et l’Ukraine comme grenier à blé. Rares sont ceux qui espèrent encore un retour à l’unité après cette guerre fratricide ; d’ailleurs le débat s’est éloigné des préoccupations des Ukrainiens de l’Est comme de l’Ouest. En effet, dans cette bataille de tranchée et d’épuisement économique, il n’y aura que des  perdants, l’Ukraine, bien entendu mais également l’UE et la Russie.

Prévisions

Le FMI poursuivra-t-il sa ligne afin de sauver une économie dont la dette s’élèverait à 60% de son PIB ? L’institution a déjà remplacé l’Accord de Confirmation (SBA) par un Mécanisme Elargi de Crédit (EFF), en mars 2015. Devant les résultats économiques désastreux de l’Ukraine, il ralentira probablement sa course, en suspendant le paiement de la troisième tranche, prévu après l’adoption du budget 2016. Néanmoins, deux éléments laissent à penser que la ligne se maintiendra. La décision de l’Europe et des Etats-Unis de prolonger les sanctions à l’encontre de la Russie jusqu’en juin 2016. Cette décision montre que la politique européenne et américaine à l’égard de la Russie dans la dossier ukrainien ne change pas. Le deuxième élément nous a été donné par Joe Biden qui a envoyé un signal fort de soutien lors de son discours au parlement ukrainien le 9 décembre 2015. Le FMI influencera encore la communauté internationale dans son soutien à l’Ukraine, au profit d’un petit nombre et au détriment des Ukrainiens.

 

[1] L(-o)uhansk en Ukrainien ou L(-o)ugansk en russe. La translitération présente se dégage de la polémique politique.

[2] Dont l’aide totale à l’Ukraine est de 11 milliards d’euros http://www.eeas.europa.eu/ukraine/